摘要：法律援助制度是现代社会的一种法律保障制度。它是国家司法制度的重要组成部分，是国家保障司法人权和司法公正不可缺少的重要手段。现在很多国家都作出有关法律援助的原则性规定或者制定有专门的法律援助法，中国法律援助制度起步较晚，它经过十年的酝酿和准备，终于以《法律援助条例》的颁布实施为标志正式确立。在此之前，它只是零星地存在于《刑事诉讼法》、《律师法》等有关法律规定中。中国法律援助制度经过这些年的发展，取得了一定的成就，现仍存在许多问题，可谓任重道远。目前，学术界对中国法律援助制度的理论、立法和实践进行系统性、专门性的研究不多，相关的法律制度较少，实践中法律援助制度的实施也面临着种种困难。本文试图对中国法律援助制度的上述各层面，提出一些不成熟的见解，并对实践中的一些问题进行探讨。
关键词：法律援助 中国法律援助制度 理论 立法 实践 构想
一、法律援助的涵义
法律援助又称法律扶助或法律救济，英国《简明不列颠百科全书》将其定义为“在免费或收费很少的情况下对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助”。我国的《法律援助条例》没有对法律援助下明确的定义，1997年5月20日颁布的《司法部关于开展法律援助工作的通知》把法律援助定义为：“是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度。”在我国法律学术界，学者们对法律援助的涵义有不同的表述，有学者认为，“法律援助是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或者特殊案件的当事人提供免费的法律帮助以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。” 还有学者认为“法律援助是国家以制度化、法律化的形式，为贫者、弱者和残疾者提供法律帮助。” 等等。
纵观对法律援助的诸多定义，可以发现这些定义的共同点，它们强调的都是法律援助的国家责任性，即法律援助是国家政府的责任，它表明政府既是权力政府，更主要的是责任政府，其享有管理国家行政事务的一切权力，同时也负有保护公民合法权益的责任和义务。
二、中国法律援助制度的现状
（一）中国法律援助制度的理论基础
人权保障是法律援助制度的价值渊源，这在理论界已形成共识。“从一般意义上说，人权是人的价值的社会承认，是人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准。”中国将人权保障问题写进宪法，是在十届全国人大二次会议，即以国家根本法的形式确立了人权保障的宗旨，并表述为“国家尊重和保障人权。”这是中国人权发展史上的一座里程碑。法治国家不仅仅“通过法律的途径直接保障人权”，而且还“通过依法制约国家或政府的强权来保障人权。”中国法律援助制度正是通过限制政府及其相关部门的权利，附加其行政义务，以确保弱势群体的合法权益能够得到公平、公正的实现，它侧重于司法救济和保障，是人权保障价值的具体实现形式之一。但应当看到，这种人权保障制度是片面的、不平衡的，它只强调对某些特殊人群某方面的人权保障，其他许多本应为法律援助制度所牵挂的权利都被排除。人权保障是一种系统工程，这种做法不能从根本上解决问题。
法律援助制度作为一种上层建筑，必须有一定的经济基础。在某种程度上讲，法律援助是物质上的帮助，只不过是以提供法律资源的形式表现出来而已。“穷人也能打官司”，是对一个国家司法人权和司法公正最深刻而又最通俗的表述。目前，法律援助的对象是处于社会最低层的弱势群体，法律援助制度的健康运行需要相当多的物质资源作基础。客观地讲，我国的综合国力是在不断增强，但由于底子薄、架子大，我国已达到的小康是“低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”。人们在未能全面满足自身需求的时候，很难拿出更多的物质资源、人力资源、财力资源、法律资源等去发展法律援助事业，这是中国法律援助制度发展所面临的困境与尴尬。
法律援助制度在中国有存在的政治环境。我国是社会主义国家，社会主义民主的本质是人民当家作主，这就要求国家通过各种途径和形式为人民行使当家作主的权利提供条件和保障。中国法律援助制度的建立和完善，充分体现了我们党“立党为公、执政为民”的公仆情怀和执政理念，这正是国家对弱势人群的特别关照，有助于他们更好地维护自己的合法权益，进而更充分地行使当家作主的各种权利。我们知道，人民权利与政府权力历来是一对矛盾统一体。行政权力来源于人民权利，人民权利的实现有赖于行政权力的保障。法律援助是实现人民权利的有效途径，是政府行使行政权力保障人民权利的重要形式。中国法律援助制度作为政府关心群众、联系群众的桥梁和纽带，它“一头牵着百姓疾苦，一头系着政府关爱”，协调和维持着人民权利与政府权力之间良性互动关系。
中国法律援助制度根植于特有的人文理念中。中华民族有优良的传统文化，孕育着扶弱济困，匡扶正义等传统美德和“仁爱”思想。这是儒家文化中的精华，我们应该加以继承，发扬和创新，中国法律援助制度最早正是脱胎于此，它是全社会基于道义，慈善之心自发的个人行为，是中华民族特有的内在精神呈现。现代法治国家的法律援助是政府的责任，是政府对人民的义务，应将其上升为国家行为。政府只有给予社会弱势群体人性化的关怀和民生救助，在社会弘扬正义，培育人文理念，才是对弱者最根本、最彻底的关注和扶持。但有一点值得注意，人们在给予弱者关注与关怀时，其心态更多的是同情和施舍，这在某种程度上造成援助人与受援人之间无形中的不平等，背离了人文精神的初衷。所以中国法律援助制度推行，应建立在全民法治意识觉醒和普及的基础上，只有如此，弱者才会知道在自己的合法权益遭到侵害时设法求助于法律，而社会各界才不会任意损害弱者的利益。
（二）中国法律援助制度的立法现状
法律援助必须具备相应的法律作支撑，否则只是一句空话，没有存在的意义。目前，中国法律援助制度主要体现在以下方面：第一，宪法中有法律援助存在的价值依据，宪法对法律援助制度的有关精神实质作了原则性的规定，“国家尊重和保障人权”，但缺乏关于法律援助的直接条文；第二，一般性法律、行政法规、司法解释等有关法律援助的规定，它们构成法律援助制度的基本法律体系，但彼此之间的内容有些不协调。目前，“《刑事诉讼法》与《律师法》的相关规定和《法律援助条例》构筑了中国法律援助制度的原则和框架，是中国法律援助制度的重要法律依据。” 第三，我国政府的政策有法律援助的规定，虽然它们不是以法律形式表现出来，但其实质是一种法律文件，实践中这些比较适合中国的国情。而在国外，人们对法律援助的重视已提升到了以宪法规范来加以保障的高度。如意大利1949年宪法第24条规定：“贫困者有在任何法律起诉和答辩可能性，应由特别制度保障之。”
本文主要对国务院颁布实行的《法律援助条例》进行概括性评述。《法律援助条例》（以下简称条例）是我国第一部关于法律援助的全国性专门立法，是在总结我国法律援助工作的成功经验、借鉴国外法律援助制度的有益做法的基础上制定的。该条例在某些方面有突破，但仍存在不足之处。
1、法律援助责任归属，是法律援助制度建立与实施中带有根本性、全局性的重大问题。《条例》明确规定，法律援助是政府责任，它体现了服务型政府的形象，标志着中国法律援助工作逐步摆脱过去单纯的道义色彩，从传统的社会个人慈善行为发展成为国家对公民的司法救济和保障。必须指出，《条例》关于“政府责任”的规定十分抽象和模糊，但在涉及律师作用时又非常具体和明确，形成“政府责任宽松，律师义务严格”的立法格局。而按照国际惯例，法律援助制度的义务是国家义务，履行这个义务的责任应当是政府的责任，即使政府决定要让律师来承担部分义务，也应当是要求政府设立“公职律师”来承担这个义务，而不能要求所有的律师都来承担义务，否则“法律援助是政府的责任”只能是一句空话而已。所以明确政府责任的范围是必需的。
2、《条例》采取由专职人员、社会职业律师和社会组织人员等多种援助提供主体并存的立法模式，这有利于广泛动员社会各方面人力资源，增强法律援助制度运作的灵活性和便民性。但《条例》特别强调法律援助诉讼服务的主导力量是律师，对律师从业人员而言，法律援助是义务，是属于“必须行为”的范畴，并且责任较为严格。应当清楚，虽然法律援助主要是律师的义务，但并非可以强制律师“白干活”，《条例》没有明确规定现实中出现的“有些律师不愿或不擅长办理诉讼案件而由其出资折抵法律义务”的情况。鉴于当前我国法律援助资源严重不足，《条例》大力倡导和鼓励社会各界，包括有能力的社会组织、公民个人热心奉献、积极捐助。应当注意的是，社会组织建立从事法律援助的机构，必须经司法行政部门审批，并受其指导和监督，不使用政府资金，不得收取当事人的任何费用，更不得假借法律援助的名义从事有偿服务。
3、《条例》界定了法律援助范围，即哪些人可以或者应当享受法律援助。它基本上沿袭了这些年来法律援助实践中做法，对原来零散分布于《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》和《律师法》等法律中关于法律援助范围进行了集中阐述，并有所突破。首先它规定了公民在6种行政、民事诉讼方面因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助，它只规定了一个最基本的法律援助范围，即生活困难的公民主张与基本生存有关的事项，如依法请求国家赔偿；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇；请求发放抚恤金、救济金；请求给付赡养费、抚养费、扶养费；请求支付劳动报酬；这与以前规定相比略有缩小。此外，增加了一项“主张因见义勇为行为产生的民事权益”的内容。同时，考虑到经济较发达地区的实际情况，规定了省、自治区、直辖市人民政府可以对《条例》规定以外的法律援助事项作出补充规定。其次，《条例》规定了对公民在刑事诉讼中的5种事项进行法律援助，与以前的相关法律比较，被援助对象的范围作出了较大调整，具体体现在《条例》第十二条第二款的规定：“被告人盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查。”可以看出，中国的立法正逐步倾向于人性化的关怀。
（三）中国法律援助制度的实践困境
中国法律援助制度实践大体上经历了自上而下，由自发到自觉，由社会推动到国家主导的过程，取得了一定的成果。法律援助给百姓带来了福音，受到群众的普遍欢迎，更多的人们投入法律援助事业，为我国法治建立的进程增添了人性化的关怀，中国法律援助事业呈现出良性的发展态势，但仍有许多地方有待改进。应当看到，法律援助在现阶段还面临着种种困难。
1、法律援助宣传不够，部分公民综合素质不高。在中国，法律援助的对象主要是生活比较贫困的群众和一些特殊社会群体，而目前一些地方对法律援助的宣传存在偏颇，针对基层的宣传较少，怕宣传多了，老百姓找上门来，应接不?，这样形成恶性循环，因为不宣传，老百姓就不了解法律援助，正是由于不了解法律援助，在自已的合法权益造成侵害时，缺少通过法律途径解决问题的意识，更不知求助于法律援助部门或法律服务者，而采取其他非法手段，从而引发更多的社会问题，严重影响社会的稳定。这样，开展法律援助工作的进程有诸多的阻碍。
2、从事法律援助工作的机构和人员对法律援助的认识模糊，积极性不高。表现在以下方面：其一，对法律援助重视不够，认为法律援助工作可有可无，漠然视之，形成“会上重要，会后次要，碰到实际困难不要”的观念，导致人员不到位，职能不发挥；其二，对法律援助缺乏热情，有些法律援助机构的人员对工作不热心，对来访者态度冷淡；其三，基层法律援助实施困难，一些基层法律援助中心给人的印象是挂着牌子，却很少受理业务，即使受理，仅是为完成上面规定的任务，而一些基层法院出于经济效益的考虑，往往不同意提出减免诉讼费或指定辩护人的申请，在处理法律援助案件时具有较大的随意性。
3、有限的法律援助资源与大量的法律援助需求之间矛盾突出，形成供需困境。随着法律援助制度的实施和普法宣传的深入，广大人民群众的法律意识不断增强，法律援助的需求量越来越大，然而由于我国经济发展水平不高，法律援助资金来源主要是财政拨款，资金来源的单一性在现阶段决定了法律资金困难的必然性，经费短缺成为最棘手的问题，国家无力投入大量资金来发展法律援助事业。目前全国法律援助队伍的数量也远远不能满足社会各方面的需要。正是因为法律援助受到人力财力等条件的限制，加上法律服务和运作成本在不断的增加，使得我国的法律援助资源不能适应社会对法律援助的需求。经费困境和供需困境，在一定程度上都阻滞了法律援助工作的进行。
4、法律援助机构设置混乱，队伍整体素质不高。“四无机构”即无编制、无经费、无专职人员、无办公场所的法律援助机构仍然存在，机构混设，人员编制混杂，人员进入把关不严。目前，全国法律援助人员的总体水平是业务素质偏低，学历参差不齐，也严重影响到法律援助工作的正常开展。
三、中国法律援助制度构想
中国法律援助制度在理论、立法、实践各个层面都有一定的发展，但仍有许多亟待改进的问题。笔者试图对以上各层面存在的部分问题提出自己初浅的看法。
1、树立以人为本理念，摆正法律“援助”观念。法律援助所进行的一切活动都是以人为中心，都与人有密切联系，法律援助应该突破只提供直接的法律帮助的束缚，通过提供与法律援助相关系的更为广泛的间接的法律服务，全面改善困难群众的生活环境和发展条件。同时，中国法律援助制度的发展，不应该只停留于对单个人的法律帮助，而要在单个受援人的生活、权利等发生明显改变后，使其全面提升自己，发展自己，尽可能多地帮助周围的人，带动社会法治正气和爱心的养成，从而实现全体人民的全面发展和社会的全面进步。另外中国自古而来的“扶危济困”，本质上存在“?疵”，这种传统的扶贫带有同情色彩，扶助人在心态存在偏差，常常以一种高姿态俯视贫弱群体，中国法律援助制度从一开始就应该树立一种服务理念，援助人必须以平等的身份、态度、思想提供法律服务，而且应当认为这是自己对社会应尽的义务。这样才有利于建立起真正的法律援助制度，实现它的终极目标。
2、提升法律援助立法层次。中国法律援助制度的最高法律依据是宪法中“公民在法律面前一律平等。”“国家尊重和保障人权”的规定，最直接的法律依据是国务院颁布的《条例》。中国法律援助制度作为与中国贫弱老百姓联系最密切、最广泛 的制度，是法治意识普及最佳途径，其立法意义远非其他一般救助措施所能相提并论的。据有关资料表明，法律援助工作开展的比较好的国家，不仅在其国家宪法或宪法性文件中做出有关法律援助的原则性规定，而且制定有专门的法律援助法，如英国有《法律援助法案》、加拿大有《法律援助法》、美国有《法律服务公司法》、韩国有《法律援助法》，等等，法律援助制度的具体实施被纳入了高规格法律化、制度化的轨道。 笔者认为，我国可以借鉴这些国家的做法，首先在宪法中做出原则性规定，将法律援助制度在根本大法中以条文的形式固定下来，并在法律援助实践成熟的基础上，努力提升法律援助的立法层次，以基本法律的形式来规范中国的法律援助工作，同时可以以条文修订的方式，将以前相关法律、法规中那些与之有重复，甚至矛盾之处的规定进行修整，以便使所有与法律援助有关的法律规定衔接起来。
3、经费来源的瓶颈问题需要通过多渠道解决。目前我国经济相对落后，财力有限，政府不可能在短期内对法律援助大幅度增加财政拨款，而法律援助的国家责任性的实现，是以雄厚财政支持为前提，那么以中国目前的经济状况及财政收入要完全履行法律援助的国家责任是不现实的。 所以，必须多渠道筹集资金，走出资金困境。第一，吸纳社会资金，广泛发动社会组织、公民为法律援助捐款。中华民族是有扶弱济贫、乐善好施的传统美德，只要进一步加大宣传力度，引发社会对法律援助事业的高度重视及对其困境的了解，鼓励公司、事业单位、律师事务所、其它行业协会以及有经济能力的人捐款，就一定能募集到更多的捐助。 第二，建立法律援助分担费用制度。法律援助分担费有制度，指多当受援助的当事人因胜诉或由于受到援助的原因而使其经济状况有实质的改善，并且有能力支付法律援助的部分费用时，应当按照规定的分担范围和分担比例偿还部分费用的制度。 《条例》第二条明确规定我国的法律援助服务是“无偿法律服务”，其立法目的，是为了保障经济困难的公民无偿获得法律援助的权利，防止出现有偿服务，损害法律援助事业的形象，其价值取向是使法律援助制度维护社会公正作用得以真正实现。而实行法律援助分担费用制度与此法规在价值取向上并无冲突，它与有偿法律服务的营利性有着本质区别，它是有条件的支付，其目的也是为了保障法律援助的有效施行。此制度已为多国实践。 第三，目前我国实践中还存在一种做法，即在经济发达地区律师交纳法律援助金。虽然社会各界对这一举措褒贬不一，但笔者认为对发达地区的律师，尤其是其中客观上没有履行法律援助义务的律师，要求其交纳法律援助金是可行的，在实践中也普遍得到律师的响应，这样在一定程度上也缓解了资金短缺的状况。
4、加大宣传教育力度，既要提高国民法律意识，又要规范法律援助机构和队伍建设。广大人民群众不了解法律援助就不会运用法律援助途径来保护自己，国家对法律援助机构和队伍建设不重视，援助主体素质不高，援助机构不规范，援助制度不健全，所谓的法律援助制度也只是一纸空文。所以必须双管齐下，一方面，要充分利用各种媒介的途径，进一步加大对法律援助工作的宣传力度，让需要法律援助的人知道怎样寻求法律保护，让社会弱势群体及时得到法律帮助，同时，这也能引起从事法律援助的工作人员的高度重视和工作热情，以积极的态度正视。另一方面，国家还应加大力度规范法律援助机构，加强法律援助队伍建设，实现职业化、专业化，让他们有能力真正担负起应有的责任，充分发挥其积极作用。只有这样，才能迅速促进中国法律援助制度的良性发展。
